Κείμενο συναδέλφων σχετικά με τις πληρωμές ΠΔΕ

Λάβαμε και δημοσιεύουμε κείμενο που συνυπογράφουν 31 συνάδελφοι και αφορά τα  προβλήματα αλλά και προτεινόμενες λύσεις για το νέο σύστημα πληρωμών ΠΔΕ. 

Το κείμενο συνδιαμορφώθηκε από συναδέλφους που ασκούν καθήκοντα υπευθύνου λογαριασμού (πρώην υπόλογοι) και υποβλήθηκε στην αρμόδια Δ/νση Οικονομικής Διαχείρισης και στην πολιτική ηγεσία του Υπουργείου την Παρασκευή 27/2/2015.

ΠΡΟΣ:

Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης-Δ/νση Οικονομικής Διαχείρισης και Υπηρεσιών

ΚΟΙΝ: Γραφείο Υπουργού κ.Σκουρλέτη

Γραφείο Αν.Υπουργού κας Αντωνοπούλου

Γραφείο Γενικού Γραμματέα

Γραφείο ΓΓΔΚΑΠ

Γενική Δ/ντρια Οικονομικών Υπηρεσιών κα Τριανταφύλλου

Αθήνα,27-2-2015

Πληροφορίες: Β.Οικονομίδης, 2105271175

                         Ν.Μποσινάκος 210-5201269

Θέμα: Προβλήματα κατά την εφαρμογή του νέου συστήματος πληρωμών συγχρηματοδοτούμενων έργων από το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης

1.    Το νέο πλαίσιο πληρωμών για το συγχρηματοδοτούμενο σκέλος του ΠΔΕ

Με το άρθρο 79 του Ν.4270/2014 θεσπίστηκε νέα διαδικασία ανάληψης υποχρεώσεων για δαπάνες του Προϋπολογισμού Δημοσίων Επενδύσεων και πραγματοποίησης των πληρωμών. Βασική διαφοροποίηση σε σχέση με το προϋπάρχον πλαίσιο (Ν.2362/95 όπως τροποποιήθηκε), εισάγεται με την παρ. 3 του Νόμου που αφορά την έκδοση ενταλμάτων πληρωμών Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων.

Συγκεκριμένα καταργείται η πληρωμή μέσω υπολόγων-διαχειριστών και καθιερώνεται η πληρωμή με ευθύνη  των αρμόδιων οικονομικών υπηρεσιών μέσω της έκδοσης εντολών πληρωμής, μετά από έλεγχο των οριστικών και πλήρων δικαιολογητικών. 

Σκοπός της ανωτέρω ρύθμισης είναι η επιτάχυνση της διαδικασίας πληρωμών μέσω της συγκέντρωσης στις κατεξοχήν αρμόδιες υπηρεσίες της συγκεκριμένης λειτουργίας και της αποφυγής κωλυσιεργίας που προκαλούσε το γεγονός ότι η συνολική ευθύνη μιας πληρωμής συγκεντρώνονταν με το προϋπάρχον θεσμικό πλαίσιο σε ένα φυσικό πρόσωπο (υπόλογο) συχνά μη εξοικειωμένο με το συγκεκριμένο αντικείμενο.

Με βάση την ανωτέρω διάταξη, εκδόθηκαν οι παρακάτω ΚΥΑ:

α) 44009/ΔΕ 5154 (ΦΕΚ  2595/Β/2013) “Καθορισμός τρόπου πληρωμής των δαπανών δημοσίων επενδύσεων από τους λογαριασμούς των έργων που τηρούνται στην Τράπεζα της Ελλάδος μέσω ηλεκτρονικών εντολών” και 

β) 46274/26.9.2014  (Β’ 2573 ) “Ρυθμίσεις για τις πληρωμές του συγχρηματοδοτούμενου σκέλους του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων”

Με τις παραπάνω αποφάσεις εξειδικεύτηκε η νέα διαδικασία και προβλέφθηκαν τα μεταβατικά στάδια μετάπτωσης σε αυτήν. Τελικά, το νέο καθεστώς εφαρμόζεται πλήρως και υποχρεωτικά από 1.1.2015.

Βασικά χαρακτηριστικά της νέας διαδικασίας είναι:

α)  ο επιμερισμός της ευθύνης για την πληρωμή και

β) η κατάργηση των πληρωμών μέσω επιταγών και η εισαγωγή των ηλεκτρονικών πληρωμών

Συγκεκριμένα, σε ότι αφορά την ευθύνη για την πληρωμή, υπάρχει επιμερισμός σε τρία στάδια:

1. Στο στάδιο της συγκέντρωσης και υποβολής των προβλεπόμενων δικαιολογητικών, αρμόδια είναι η Υπηρεσία που υλοποιεί (εκτελεί) το έργο
2. Στο στάδιο της εκκαθάρισης της δαπάνης και έκδοσης εντολής πληρωμής υπεύθυνη είναι η αρμόδια οικονομική υπηρεσία (ή για έργα τεχνικής βοήθειας, η αρμόδια μονάδα της Ειδικής Υπηρεσίας)
3. Στο στάδιο της εκταμίευσης και πληρωμής, αρμόδιος είναι ο ορισμένος υπεύθυνος λογαριασμού

Στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, κρίθηκε σκόπιμο να εκδοθεί πλέον των ανωτέρω ΚΥΑ και νέα Υπουργική Απόφαση (αρ. πρωτ.:οικ. 1931/312/16-01-2015.(ΦΕΚ 94/Β΄/20-1-2015) ΑΔΑ:ΩΓΩΧΛ-Β3Ψ), με την οποία προσδιορίζονταν περαιτέρω τα προβλεπόμενα δικαιολογητικά και ορίστηκαν για τις πληρωμές έργων του συγχρηματοδοτούμενου σκέλους του Π.Δ.Ε., ως υπεύθυνοι  των λογαριασμών, που τηρούνται στη Τράπεζα Ελλάδος, οι μέχρι τις 31-12-2014 ορισθέντες Υπόλογοι – Διαχειριστές για τα αντίστοιχα έργα που είχαν οριστεί.

Επιπλέον, οι ανωτέρω υπάλληλοι ορίστηκαν υπεύθυνοι για την εκκαθάριση της δαπάνης, απασχολούμενοι με “παράλληλα καθήκοντα” στη Δ/νση Οικονομικής Διαχείρισης και Υπηρεσιών, όπως προβλέπεται στο άρθρο 5 της ΚΥΑ  46274/26.9.2014 

Τέλος, εκδόθηκαν από την Δ/νση Οικονομικής Διαχείρισης και Υπηρεσιών «ΟΔΗΓΙΕΣ» (αρ.

πρωτ. 3637/542/27-01-2015)

Πέραν των ερωτηματικών σχετικά με τη σκοπιμότητα έκδοσης Υπουργικής Απόφασης λίγες ημέρες πριν την παραίτηση του προηγούμενου Υπουργού, δημιουργούνται εύλογοι προβληματισμοί  σε ότι αφορά το περιεχόμενο της. Ειδικότερα:

2.    Νομικά/ τεχνικά ζητήματα

Α) Με την εκδοθείσα ΥΑ του Υπουργού Εργασίας γίνεται πλήρης χρήση της δυνατότητας που παρέχει η ΚΥΑ 46274/26.9.2014  για ορισμό των ίδιων φυσικών προσώπων ως υπευθύνων λογαριασμού και ταυτόχρονα αρμοδίων για την εκκαθάριση της δαπάνης με «παράλληλα καθήκοντα». Υπάρχει ωστόσο έντονη ανησυχία στους ορισθέντες υπαλλήλους ότι η διπλή αυτή ιδιότητα εμπίπτει στην απαγόρευση του αρ. 151 τoυ Ν.4270/2014, όπου σαφώς αναφέρεται ότι “Τα καθήκοντα των διαχειριστών χρημάτων, αξιών και υλικού του Δημοσίου είναι ασυμβίβαστα με τα καθήκοντα του διατάκτη και του εκκαθαριστή.” Θα μπορούσε να θεωρηθεί ο υπεύθυνος λογαριασμού ως διαχειριστής χρημάτων, καθώς ουσιαστικά διαχειρίζεται μια εντολή πληρωμής που αντιστοιχεί σε συγκεκριμένο χρηματικό ποσό. Σε αυτή την περίπτωση, είναι αμφίβολο αν συμβιβάζεται αυτή του η ιδιότητα με αυτήν του υπεύθυνου για την εκκαθάριση της συγκεκριμένης δαπάνης. Θεωρούμε ότι πριν την πραγματοποίηση πληρωμών, για την προστασία των υπευθύνων λογαριασμών αλλά και την εξασφάλισης της νομιμότητας των πληρωμών, το συγκεκριμένο ζήτημα πρέπει να αποσαφηνιστεί γραπτώς από την αρμόδια Δ/νση Οικονομικής Διαχείρισης και Υπηρεσιών

Β) Με την εκδοθείσα ΥΑ ορίζονται ως υπεύθυνοι λογαριασμού-αρμόδιοι για την εκκαθάριση υπάλληλοι κλάδων εκτός του κλάδου ΠΕ Διοικητικού-Οικονομικού. Ωστόσο, όπως ορίζεται στο άρθρο 30 παρ.3 του Δημοσιοϋπαλληλικού Κώδικα (ν.3528/2007), δεν θα πρέπει να γίνεται ανάθεση καθηκόντων άλλων κλάδων/ειδικοτήτων, πέραν του διαστήματος των 2  μηνών. με αιτιολογημένη απόφαση του οικείου προϊσταμένου.(με δυνατότητα παράτασης έως έξι (6) μήνες ακόμη μετά από αιτιολογημένη γνώμη του υπηρεσιακού συμβουλίου).

Γ) Με την εκδοθείσα Υ.Α και τις Οδηγίες που ακολούθησαν ορίζεται ότι η Υπηρεσία που εκτελεί το έργο συγκεντρώνει, ελέγχει και τηρεί σε αρχείο, εκτός των δικαιολογητικών που προβλέπει το άρθρο 12 της ΚΥΑ 46274/26.9.2014 και τα οποία αναφέρονται σε επισυναπτόμενη κατάσταση που υποβάλλεται στην Οικονομική Υπηρεσία, και τα λοιπά δικαιολογητικά που είναι απαραίτητα για την εκκαθάριση της δαπάνης (π.χ φορολογική και ασφαλιστική ενημερότητα, νομιμοποιητικά έγγραφα του Δικαιούχου, πιστοποιητικά μη λύσης, μη πτώχευσης κλπ). Αυτό έρχεται σε αντίθεση με την ΚΥΑ 46274/26.9.2014, όπου ρητά προβλέπεται ποια δικαιολογητικά τηρεί η Υπηρεσία που εκτελεί το έργο στο αρχείο της, είναι υπεύθυνη για τον έλεγχο τους και συμπεριλαμβάνει απλώς στην επισυναπτόμενη κατάσταση προς την οικονομική υπηρεσία και ποια απλώς συγκεντρώνει και υποβάλλει για έλεγχο και εκκαθάριση στην αρμόδια οικονομική Υπηρεσία.

Δ) Τέλος, υπάρχει αμφισβήτηση σχετικά με τη νομιμότητα της πρόβλεψης  του εδ.γ της παρ.1 του αρ. 5 της ΚΥΑ 46274/26.9.2014  που αναφέρει ότι η πληρωμή του δικαιούχου πρέπει να γίνεται στο ακέραιο χωρίς παρακράτηση των προβλεπομένων φόρων και αφού έχουν προσκομιστεί τα απαραίτητα δικαιολογητικά προπληρωμής του φόρου από τον δικαιούχο. Κάτι τέτοιο έρχεται σε αντίθεση με τις φορολογικές διατάξεις περί παρακράτησης του Φόρου από το Δημόσιο. (Ν 4172/2013 αρ. 64 παρ. 2).

Το συγκεκριμένο ζήτημα εγείρει, επίσης, εμπόδια στην απρόσκοπτη πραγματοποίησης των πληρωμών, καθώς από τη μια η ΚΥΑ προβλέπει πληρωμή του δικαιούχου με το συνολικό εγκεκριμένο μεικτό ποσό της δόσης ενώ από την άλλη το ΠΣΥΠΠΟΔΕ, το σύστημα μέσω του οποίου εκτελούνται οι ηλεκτρονικές εντολές πληρωμής, η ηλεκτρονική πληρωμή πραγματοποιείται με τον συνήθη τρόπο (δηλ. εισάγεται το τιμολόγιο με το συνολικό μεικτό ποσό, το οποίο επιμερίζεται στο πληρωτέο προς τον δικαιούχο ποσό και στις κατά περίπτωση κρατήσεις).  Οπότε, ο «υπεύθυνος  λογαριασμού» / «εκκαθαριστής» είτε θα προχωρήσει βάσει της προαναφερθείσας ΚΥΑ, ως οφείλει, αλλά τότε δεν θα μπορεί να προχωρήσει η ηλεκτρονική πληρωμή, είτε θα προχωρήσει σύμφωνα με τα συνήθη, όπως είναι δομημένο το ηλεκτρονικό σύστημα πληρωμών, αλλά στη δεύτερη αυτή εναλλακτική, θα είναι ανακόλουθος εν σχέσει με την ΚΥΑ.

Με αυτή τη διάταξη δημιουργείται σοβαρό πρακτικό πρόβλημα κατά την εκταμίευση, ειδικά κατά την τρέχουσα οικονομική συγκυρία, καθώς υποχρεούται ο δικαιούχος να προπληρώσει φόρο και λοιπές κρατήσεις για πληρωμή που θα ακολουθήσει.

3.    Προτάσεις

Πέραν των ανωτέρω νομικών ζητημάτων, τα οποία χρήζουν διευκρινίσεων από την αρμόδια Υπηρεσία, υπάρχουν μια σειρά θεμάτων για τα οποία καλόπιστα διατυπώνουμε τις παρατηρήσεις/ προτάσεις μας  με αποκλειστικό σκοπό την αποτελεσματικότερη υλοποίηση της διαδικασίας πληρωμών και τη μείωση των «διοικητικών βαρών»

α) Το θέμα της εξειδίκευσης και εφαρμογής του νέου συστήματος πληρωμών θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί με μια ερμηνευτική εγκύκλιο του αρμόδιου Υπουργείου Οικονομίας. Η έκδοση ειδικής κανονιστικής πράξης για το Υπουργείο μας, με αμφίβολη μάλιστα εξουσιοδότηση από σχετικό Νόμο, ενδέχεται να δημιουργήσει προβλήματα ανομοιογενούς εφαρμογής αλλά και νομικά προβλήματα κατά την διαδικασία πληρωμών καθώς επιβάλλει (μέσω της αυξημένης τυπικής ισχύος της) την εφαρμογή ενός πλαισίου που σε πολλά σημεία διαφοροποιείται από την ΚΥΑ αλλά και τον Νόμο. Το θέμα των πληρωμών των συγχρηματοδοτούμενων έργων αφορά το σύνολο του Δημοσίου και η έκδοση ΥΑ ανά Υπουργείο δεν συμβάλλει στην ομογενοποίηση της διαδικασίας και την ομοιόμορφη εξυπηρέτηση των διοικουμένων. Ενδέχεται μάλιστα να βλάψει περαιτέρω τη σχέση Διοίκησης-διοικουμένου, καθώς πολίτες και επιχειρήσεις για παρόμοια έργα θα χρειάζονται διαφορετικές διαδικασίες και δικαιολογητικά ανά Υπουργείο-Φορέα Χρηματοδότησης. Με αυτή την έννοια η ανάκληση της ΥΑ και η συμπερίληψη των ιδιαιτεροτήτων του Υπουργείου μας σε μια ενιαία εγκύκλιο του Υπουργείου Οικονομίας θα ήταν η πλέον πρόσφορη λύση.

β) Η ανάθεση «παράλληλων καθηκόντων» θα πρέπει να γίνεται κατ' εξαίρεσην και όχι κατά κανόνα όπως γίνεται με την εκδοθείσα Υ.Α. Στο Υπουργείο έχει δημιουργηθεί Τμήμα Εκκαθάρισης Δαπανών ΠΔΕ, το οποίο σύμφωνα με τις προβλεπόμενες αρμοδιότητές του, (αρ.22 παρ. 3δ του ΠΔ 113/2014) θα πρέπει να πραγματοποιεί τον έλεγχο των δικαιολογητικών και την εκκαθάριση των πληρωμών των έργων του Π.Δ.Ε. από τους υπολόγους – διαχειριστές». Το συγκεκριμένο Τμήμα θα πρέπει θεωρητικά να διαθέτει το πλέον εξειδικευμένο προσωπικό σε τέτοια θέματα. Στο βαθμό που το συγκεκριμένο Τμήμα είναι υποστελεχωμένο,  θα πρέπει να ενισχυθεί άμεσα με προσωπικό και να αναλάβει τον κύριο όγκο της συγκεκριμένης εργασίας. Μόνο κατ' εξαίρεση θα πρέπει να επιλέγεται η λύση των παράλληλων καθηκόντων που έχει ως αποτέλεσμα την μείωση της αποδοτικότητας των υπαλλήλων στους οποίους ανατίθενται “παράλληλα καθήκοντα” καθώς μειώνεται η συμβολή τους στην αποστολή της Υπηρεσίας που εντάσσονται οργανικά.

γ) Θα πρέπει να τηρείται πλήρες ενιαίο και ενημερωμένο αρχείο στο αρμόδιο Τμήμα Εκκαθάρισης δαπανών ΠΔΕ με σκοπό την συγκέντρωση και εύκολη αναζήτηση των απαραίτητων για την εκκαθάριση εγγράφων ανά επιχείρηση ή έργο. Με αυτό τον τρόπο θα αποφεύγεται τόσο η άσκοπή και επικίνδυνη διακίνηση εγγράφων (με το υπό εφαρμογή σύστημα της ΥΑ θα πρέπει ο φάκελος του έργου να ακολουθήσει 5 διαδρομές προς και από την Δ/νση Οικονομικής Διαχείρισης) όσο και η υποχρέωση των επιχειρήσεων να επανυποβάλλουν τα ίδια έγγραφα (π.χ καταστατικά, πρακτικά ΔΣ κ.α.) για διαφορετικές πληρωμές. Επιπλέον, θα περιοριστεί η ανάγκη για έλεγχο των ίδιων ακριβώς δικαιολογητικών από διαφορετικούς υπάλληλους αρμοδίους για την εκκαθάριση. Εξάλλου,  στο τέλος του έτους θα εκδίδονται πιο εύκολα αλλά και σύμφωνα με το νόμο, οι σχετικές Βεβαιώσεις Παρακρατούμενου Φόρου (μία βεβαίωση σε κάθε ΑΦΜ επιχείρησης και όχι βεβαιώσεις από κάθε «υπόλογο» χωριστά για τις πληρωμές που εκείνος έχει πραγματοποιήσει). Σε επόμενη φάση θα μπορούσε να δημιουργηθεί μια ηλεκτρονική βάση δεδομένων με στοιχεία των έργων-υποέργων και επιχειρήσεων, ώστε να γίνεται ακόμα πιο εύκολη, ομοιόμορφη και αποτελεσματική διαχείριση αλλά και διακίνηση της πληροφόρησης αλλά και των αναγκαίων εντύπων από και προς την ΕΥΕ – ΕΚΤ & τη Δ/νση Οικονομικού.

δ) Είναι απαραίτητη η δυνατότητα ηλεκτρονικής υποβολής (μέσω www.gsis.gr) της δήλωσης απόδοσης παρακρατούμενων φόρων (4% ή 8%) και της έκδοσης της σχετικής Ταυτότητας Οφειλής, ώστε να αποφευχθούν οι χαμένες εργατοώρες υπαλλήλων του Υπουργείου λόγω της ολοκλήρωσης της ανωτέρω διαδικασίας με αυτοπρόσωπη προσέλευση τους στο Τμήμα εισοδήματος της ΣΤ’ Δ.Ο.Υ. Αθηνών. Μάλιστα, αυτή η διαδικασία θα πρέπει για λόγους συγκέντρωσης της πληροφορίας και ομοιομορφίας της διαδικασίας, να γίνεται από αρμόδιο Τμήμα Εκκαθάρισης δαπανών του ΠΔΕ, όπως προβλέπεται και από τις αρμοδιότητες που έχουν μεταβιβαστεί στον Προϊστάμενό του. (αρ. 5 της ΥΑ 40001/8107/7.11.2014 ΦΕΚ Β' 3078/14-11-2014) να αποστελλει τα φορολογικα στοιχεία του Υπουργείου σε συνεργασία με τον εκπρόσωπο του Υπουργείου μέσω taxisnet και να αποδίδει τους παρακρατούμενους φόρους που αφορούν πληρωμές του Π.Δ.Ε. στην Τράπεζα της Ελλάδας,

ε) Θα πρέπει να αποφεύγεται ο ορισμός υπεύθυνου λογαριασμού και υπευθύνου για την εκκαθάριση, υπαλλήλου που ανήκει στην Υπηρεσία που εκτελεί το έργο (π.χ Ειδική Υπηρεσία Εφαρμογής). Με αυτό τον τρόπο συχνά ταυτίζεται στο ίδιο πρόσωπο αυτός που διαχειρίζεται το έργο, αυτός που εκκαθαρίζει την δαπάνη και αυτός που πληρώνει. Καταστρατηγείται με αυτόν τον τρόπο βασική αρχή της δημοσιονομικής διαχείρισης που επιβάλλει τη διάκριση των ρόλων των εμπλεκομένων στις διάφορες φάσεις της διαδικασίας πραγματοποίησης δαπανών.

στ) Θα πρέπει να επιμεριστεί σε περισσότερους υπαλλήλους ο ρόλος του υπεύθυνου λογαριασμού, καθώς παρατηρείται το φαινόμενο υπάλληλοι να έχουν οριστεί για πολύ μεγάλο αριθμό έργων, καθιστώντας έτσι δυσχερή την εκπλήρωση των κύριων καθηκόντων τους στις Υπηρεσίες τους. Ο ορισμός υπευθύνων λογαριασμών θα πρέπει να γίνεται με το σκεπτικό της συμμετοχής όσο γίνεται περισσότερων σε αυτή τη διαδικασία και όχι με το σκεπτικό του “καψονιού” για τους νεότερους και της «απαλλαγής» για τους παλιότερους όπως γίνεται μέχρι σήμερα. Απεναντίας, η εμπειρία των παλαιότερων στελεχών σε αυτό το πεδίο είναι στοιχείο που θα πρέπει να αξιοποιηθεί κατάλληλα.

ζ) Τέλος, για την πληρέστερη ενημέρωση και την ομοιογενή εφαρμογή της νέας διαδικασίας, θα πρέπει να πραγματοποιηθεί εκπαίδευση με ευθύνη της Γενικής Δ/νσης Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου μας και με συμμετοχή αρμόδιων στελεχών από το Υπουργείο Οικονομίας.

Ακολουθούν υπογραφές 31 υπαλλήλων του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης